檢視“十二五”·展望“十三五”:
以《西藏自治區(qū)“十二五”時期旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為例(下)
對《西藏自治區(qū)“十二五”時期旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》解讀的下篇,重點包括規(guī)劃中旅游管理體制改革、旅游富民惠民、十二五時期旅游重點工程以及保障措施四大部分。這四大部分也是旅游發(fā)展規(guī)劃中較多不被重視的內(nèi)容,但在西藏這個特殊的地方,這部分內(nèi)容對戰(zhàn)略思路的落實保障則顯得尤為重要。
加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)與各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,加快推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)與農(nóng)牧林業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、藏醫(yī)藥業(yè)、手工藝制造業(yè)、餐飲娛樂業(yè)等產(chǎn)業(yè)之間的相互融合。
完善產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控。充分發(fā)揮“西藏自治區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會”的作用,強(qiáng)化宏觀領(lǐng)導(dǎo)調(diào)控機(jī)制,以政府主導(dǎo)推動部門協(xié)作,賦予旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會調(diào)控各方面旅游資源的權(quán)力,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理旅游的各個方面。
定期召開旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會。定期召開西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會,理順自治區(qū)、地(市)、縣三級政府溝通機(jī)制,加強(qiáng)各級、各地(市)、各縣旅游行政管理部門之間的縱向職能管理與橫向協(xié)調(diào)溝通,協(xié)調(diào)整合旅游資源、產(chǎn)品和線路,督促檢查目標(biāo)任務(wù)落實情況。
推進(jìn)相關(guān)部門聯(lián)動。推進(jìn)旅游部門與自治區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)委員各成員單位之間的工作聯(lián)動,強(qiáng)化政府在管理引導(dǎo)、宣傳推廣、政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管等方面的協(xié)調(diào)職能,逐步形成一體化、規(guī)范化、高效優(yōu)質(zhì)的旅游行政管理體系。
探索行政管理體制改革。加快旅游行政管理部門的職能轉(zhuǎn)變,重點加強(qiáng)政策法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)、市場監(jiān)督和宣傳促銷等方面的工作,鼓勵有條件的地方實行旅游資源一體化管理體制。
完善行業(yè)協(xié)會運(yùn)作機(jī)制。加快培育西藏旅游行業(yè)協(xié)會組織體系,完善協(xié)會運(yùn)作機(jī)制,充分發(fā)揮其聯(lián)系政府和企業(yè)的紐帶作用。
加強(qiáng)與區(qū)外行業(yè)協(xié)會的交流合作。在自治區(qū)旅游局、各援藏省市和自治區(qū)受援地(市)相關(guān)部門的指導(dǎo)下,主動推進(jìn)加強(qiáng)西藏旅游行業(yè)協(xié)會、各分會與援藏省市旅游行業(yè)協(xié)會、各分會的合作,積極開展行業(yè)交流,學(xué)習(xí)借鑒行業(yè)經(jīng)驗,并以行業(yè)協(xié)會為主體開展援藏省市旅游客源地的市場營銷。
科學(xué)推進(jìn)行業(yè)信用體系建設(shè)。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用,建立旅游行業(yè)的自律機(jī)制,與旅游部門的行政管理工作相協(xié)調(diào),以旅游行業(yè)協(xié)會為主體,對誠實守信的旅游企業(yè)、從業(yè)人員予以獎勵和政策支持,對于失信的旅游企業(yè)、從業(yè)人員予以責(zé)罰。
加強(qiáng)市場主體培育。推動國有旅游企業(yè)改革與重組,支持合資、民營企業(yè)積極參與旅游發(fā)展。支持西藏國際旅游集團(tuán)有限公司、西藏航空股份有限公司、西藏旅游股份有限公司等企業(yè)提高市場競爭力,培育一批地方大型旅游集團(tuán)和知名品牌。
健全國有旅游景區(qū)管理體制。健全國有旅游景區(qū)管理和運(yùn)營體制,科學(xué)實施旅游資源所有權(quán)、管理權(quán)和部分經(jīng)營權(quán)“三權(quán)適當(dāng)分離”的科學(xué)發(fā)展模式,統(tǒng)籌安排優(yōu)化配置景區(qū)(點)資源。
探索創(chuàng)新集體產(chǎn)權(quán)景區(qū)發(fā)展機(jī)制。穩(wěn)妥引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織、林地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民采取承包經(jīng)營權(quán)和管理使用權(quán)“兩權(quán)分離”的發(fā)展機(jī)制,以法定方式引入旅游經(jīng)營單位開展合作,積極探索創(chuàng)新,在明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)的基礎(chǔ)上,建立健全林業(yè)旅游資源有償使用機(jī)制,并制定相關(guān)政策。
積極爭取對西藏旅游業(yè)的系統(tǒng)援助。積極爭取中央和援藏省市加強(qiáng)對西藏旅游業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)援助,并持續(xù)推動西藏各級政府、相關(guān)部門優(yōu)化對旅游受援地區(qū)和項目的管理。
加強(qiáng)對援藏人才的管理服務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)行國家旅游局《關(guān)于開展導(dǎo)游援藏工作的決定》及各年度的工作實施意見,切實發(fā)揮西藏導(dǎo)游協(xié)會的行業(yè)規(guī)范管理作用;建立長效的援藏人才隊伍管理機(jī)制,邀請有援藏經(jīng)歷的旅游干部、專家,成立“旅游援藏專家委員會”。
將旅游富民作為旅游業(yè)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點,在“十二五”期間,實施“12211”鄉(xiāng)村旅游發(fā)展戰(zhàn)略,以旅游業(yè)發(fā)展推進(jìn)西藏社會和諧,扶持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,逐步健全鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營機(jī)制,加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游人才培訓(xùn),引導(dǎo)農(nóng)牧民和旅游城鎮(zhèn)居民從事旅游接待經(jīng)營,帶動改善民生,鼓勵開展國民休閑旅游,旅游惠民。
切實實現(xiàn)旅游富民。將旅游業(yè)作為民心工程進(jìn)行建設(shè)發(fā)展, “十二五”期間,實施“12211”鄉(xiāng)村旅游發(fā)展戰(zhàn)略,即10個中國旅游示范縣、20個特色旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)、200個特色旅游村、1000家星級家庭旅館,包括農(nóng)家樂、牧家樂、漁家樂等,努力實現(xiàn)農(nóng)牧漁民從事旅游經(jīng)濟(jì)人數(shù)達(dá)到10萬人。
扶持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。對鄉(xiāng)村旅游重點縣、鄉(xiāng)、村實施規(guī)劃先行,科學(xué)策劃農(nóng)牧民參與旅游的方式和途徑,重點扶持發(fā)展特色民俗村鎮(zhèn)、觀光休閑農(nóng)牧林業(yè)、休閑林卡、農(nóng)家樂、牧家樂、藏家訪等產(chǎn)品。
健全經(jīng)營機(jī)制。健全鄉(xiāng)村旅游合作機(jī)制,制定鼓勵企業(yè)參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)的優(yōu)惠政策,引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾以多種形式與企業(yè)合作開發(fā)旅游服務(wù)業(yè)。
促進(jìn)旅游就業(yè)。完善激勵機(jī)制和優(yōu)惠政策,引導(dǎo)農(nóng)牧民和城鎮(zhèn)居民從事旅游接待經(jīng)營,加強(qiáng)對旅游就業(yè)的指導(dǎo)和支持,加強(qiáng)技能培訓(xùn),健全旅游經(jīng)營就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò),支持更多的農(nóng)牧民群眾參與到旅游業(yè)發(fā)展中,增加就業(yè)機(jī)會,提高收入水平。
帶動改善民生。積極推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),以安居工程為基礎(chǔ),帶動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展,實施規(guī)劃先行,科學(xué)制定特色旅游鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃,形成布局合理、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美、生活舒適的新農(nóng)村。
積極開展惠民措施。倡導(dǎo)健康、積極的旅游休閑消費理念,持續(xù)開展“西藏人游西藏”的宣傳活動,推進(jìn)更多的公眾性景區(qū)采取低價格門票或免費形式向全區(qū)各族居民開放,逐步推行面向全區(qū)的旅游景區(qū)年卡制度,全面落實旅游景區(qū)對老年人、軍人和學(xué)生等特殊人群的門票優(yōu)惠政策,使旅游成為增進(jìn)民生福利的有效手段。
三、重點工程
(一)旅游城市建設(shè)工程
通過國家、自治區(qū)、地(市)三級財政投入,結(jié)合城市旅游項目的招商引資工作,推動建設(shè)宜居宜游的精品旅游城市,協(xié)調(diào)發(fā)展旅游目的地城市和旅游集散中心功能,重點以拉薩城關(guān)區(qū)、林芝八一鎮(zhèn)、日喀則市為示范,帶動山南澤當(dāng)鎮(zhèn)、阿里獅泉河鎮(zhèn)等其它地區(qū)城鎮(zhèn)旅游建設(shè),促進(jìn)構(gòu)建西藏旅游精品線路產(chǎn)品。
1、珠穆朗瑪國家公園
依據(jù)國際先進(jìn)的國家公園模式管理運(yùn)行,劃定人類主要活動區(qū),加強(qiáng)對生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測與保護(hù),開發(fā)多種不妨礙生態(tài)系統(tǒng)的旅游活動。完善建設(shè)國家公園的服務(wù)系統(tǒng)和旅游解說系統(tǒng);公園設(shè)立國際救援中心,對發(fā)生危險的游客和處于瀕危的野生動物植物給予救護(hù);開發(fā)老定日至洛子峰、卓奧友峰、馬卡魯峰、嘎瑪溝的多條徒步旅游線路;對馬卡魯峰大本營、卓奧友峰大本營、洛子峰大本營進(jìn)行規(guī)范建設(shè),嚴(yán)格杜絕永久性人工設(shè)施建設(shè),提升這三個區(qū)域的登山服務(wù)功能;穩(wěn)步開發(fā)由老定日出發(fā)經(jīng)朗巴拉山口,抵達(dá)尼泊爾的薩迦瑪塔國家公園的季節(jié)性、跨境專項旅游線路,以及定日珠峰東坡—樟木—尼泊爾加德滿都—陳塘—嘎瑪溝的環(huán)珠峰旅游線路,探索中尼雙方合作成立“珠穆朗瑪國際公園管理委員會”,開展國際旅游合作。
“十二五”期內(nèi),在珠穆朗瑪國家公園的整體格局下,以珠穆朗瑪峰景區(qū)、希夏邦馬峰景區(qū)、嘎瑪溝景區(qū)、吉隆溝景區(qū)、定結(jié)陳塘日屋景區(qū)為重點,有序推進(jìn)尼泊爾邊境景區(qū)、老定日景區(qū)、拉孜景區(qū)及鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)。
2、雅魯藏布大峽谷國家公園
在現(xiàn)有國家自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園的基礎(chǔ)上,成立雅魯藏布大峽谷國家公園管理委員會。突出強(qiáng)化雅魯藏布大峽谷國家公園的示范與保護(hù)意義,分期建設(shè)生物多樣性保護(hù)基地、冰川遺跡展示基地、板塊漂移及地球發(fā)育地質(zhì)科考基地等主題型片區(qū)和專項科考研究工作站點。大力發(fā)展中高端觀光旅游線路產(chǎn)品,開發(fā)“魯朗—竹普(索松)—加拉—白馬狗熊—興西拉—魯古—苷岱—墨脫—背崩—汗密—多雄拉—派鄉(xiāng)”精品線路,建設(shè)立體化的觀光游覽體系,形成徒步游覽道、熱氣球觀光、索道穿越、直升機(jī)游覽等多元化組合的國際一流生態(tài)觀光產(chǎn)品。
3、納木措國家公園
納木措國家公園,包括念青唐古拉山主峰、湖泊鳥島、巖畫石刻、羊八井等。重點突出國家生態(tài)安全屏障的意義,強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)功能,圍繞“高原生命力”定位,通過旅游開發(fā)實現(xiàn)國家公園的游憩、展示、教育等綜合價值。強(qiáng)化納木措生態(tài)保護(hù)核心區(qū)價值,適度建設(shè)環(huán)湖風(fēng)景道、環(huán)保自駕車基地和游覽線路,穩(wěn)步開發(fā)“生命繁衍之路、高原探秘之路、草甸濕地之路、藏民俗之路”等專題旅游線路。
4、神山圣湖國家公園
將瑪旁雍措、岡仁波齊、拉昂措?yún)^(qū)域整體納入神山圣湖國家公園區(qū)域,重點優(yōu)化區(qū)內(nèi)游覽線路,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境景觀整治,有序發(fā)展宗教文化設(shè)施,合理控制環(huán)境容量,將主題型文化開發(fā)與自然景觀保護(hù)相結(jié)合,開發(fā)宗教朝覲、文化體驗、高原觀光、野生動物保護(hù)、登山探險等綜合型項目,以可持續(xù)的方式帶動地方文化繁榮與自然生態(tài)保護(hù)。
1、旅游交通工程
通過財政投入、政策性融資、旅游資源開發(fā)權(quán)置換融資等方式,持續(xù)完善重點旅游公路及旅游公路標(biāo)識牌、停車場、觀景臺、旅游廁所等配套設(shè)施的建設(shè),加速完成四條旅游環(huán)線、東西兩大環(huán)線、兩大旅游廊道、十大旅游通道的路面黑色化工程,有序推進(jìn)全區(qū)的重點景區(qū)公路建設(shè)。
2、賓館飯店和餐飲設(shè)施工程
持續(xù)優(yōu)化旅游接待服務(wù)空間布局、檔次結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu),形成以各旅游城鎮(zhèn)為重點,以重點休閑度假景區(qū)為亮點的多元化旅游住宿和餐飲設(shè)施新結(jié)構(gòu)。
加快特色餐飲設(shè)施建設(shè),形成星級飯店和社會品牌餐飲相結(jié)合的集群化餐飲發(fā)展結(jié)構(gòu),主要旅游城鎮(zhèn)建設(shè)特色美食街,樹立街區(qū)品牌意識,重視餐飲環(huán)境建設(shè)和文化氛圍營造,鼓勵餐飲服務(wù)企業(yè)積極挖掘藏餐文化,開發(fā)地方特色餐飲、民族文化餐飲、綠色餐飲等,培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)、文化影響力強(qiáng)的西藏本地旅游餐飲品牌和名牌企業(yè)。
3、旅游商品基地工程
“十二五”期間,重點推進(jìn)八大基地建設(shè):拉薩市城關(guān)區(qū)手工藝加工基地、墨竹工卡縣甲瑪陶瓷紀(jì)念品基地、林芝地區(qū)波密縣旅游產(chǎn)品研發(fā)基地、山南地區(qū)貢嘎縣旅游產(chǎn)品研發(fā)基地、日喀則地區(qū)日喀則市旅游產(chǎn)品研發(fā)基地、昌都地區(qū)昌都縣銅工藝研發(fā)基地、昌都地區(qū)昌都縣唐卡工藝品研發(fā)基地、那曲地區(qū)那曲縣旅游產(chǎn)品研發(fā)基地。
4、藏醫(yī)藥旅游發(fā)展工程
加強(qiáng)西藏旅游產(chǎn)業(yè)與藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,推進(jìn)開發(fā)藏醫(yī)藥文化體驗、藏醫(yī)康療等主題旅游產(chǎn)品,設(shè)立兼具文化和生態(tài)觀光、科普教育、養(yǎng)生康療等功能的藏藥購物點,推動形成規(guī)模化發(fā)展效應(yīng),并著力加強(qiáng)市場管理,維護(hù)旅游者的權(quán)益。
5、旅游文化建設(shè)工程
穩(wěn)妥推進(jìn)各重點旅游城鎮(zhèn)的歷史文化街區(qū)、民俗文化街、文化博物館等文化旅游設(shè)施建設(shè),爭取“十二五”后期形成覆蓋主要地區(qū)、文化體系較為完整的文化體驗旅游產(chǎn)品體系。
1、旅游綜合服務(wù)中心工程
“十二五”期間,在重點旅游景區(qū)、機(jī)場、主要旅游車站,建成7-10個覆蓋全區(qū)、具有較高運(yùn)行效能的旅游綜合服務(wù)中心,提供旅游信息咨詢服務(wù)、交通集散與換乘、游客疏導(dǎo)、宣傳促銷、市場信息反饋、旅游線路產(chǎn)品安全等公共服務(wù),積極爭創(chuàng)國家旅游咨詢中心和集散中心示范項目。
2、旅游信息化建設(shè)工程
“十二五”期間,基本建成覆蓋各地(市)和重點旅游景區(qū)的信息化網(wǎng)絡(luò)體系,逐步建立完善西藏旅游公共信息數(shù)據(jù)庫,健全假日旅游預(yù)報制度、旅游警示信息發(fā)布制度,完善旅游信息服務(wù)保障機(jī)制。
3、旅游安全應(yīng)急救援工程
積極推動建立健全西藏旅游安全保障法治、體制和機(jī)制建設(shè),加強(qiáng)旅游安全風(fēng)險防范,持續(xù)完善旅游安全預(yù)警信息發(fā)布制度、旅游突發(fā)事件信息報告制度,持續(xù)推進(jìn)旅游安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),規(guī)范安全服務(wù)流程,引導(dǎo)旅游企業(yè)和游客主動規(guī)避和防范各類旅游安全風(fēng)險。
全面推進(jìn)旅游政策法規(guī)體系建設(shè),強(qiáng)化實施旅游法制保障,重點完善稅費價格與獎勵政策、旅游業(yè)發(fā)展用地政策,探索建立符合西藏發(fā)展實際的旅游執(zhí)法體系。
1、政策保障
完善稅費價格與獎勵政策。鼓勵引導(dǎo)社會資本發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè),對符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、具有龍頭帶動作用的旅游文化企業(yè)或項目給予銀行貸款貼息支持;完善對內(nèi)對外開放政策,擴(kuò)大外資投資旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,推進(jìn)制定旅游區(qū)域合作等支持政策,如旅行社外聯(lián)獎勵制度、境外旅游者購物退稅制度、簡化入境手續(xù)等;實施財政獎勵扶持政策,對綜合目標(biāo)績效考核獲得優(yōu)勝表彰的旅游示范縣、A級景區(qū)、星級飯店、旅行社、星級農(nóng)家樂、藏家樂實行獎勵。
深化旅游業(yè)發(fā)展用地政策。科學(xué)、系統(tǒng)地做好旅游規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接,支持增加旅游業(yè)發(fā)展用地,并納入各級土地利用總體規(guī)劃之中,對納入自治區(qū)和地(市)級旅游發(fā)展總體規(guī)劃范圍內(nèi)的旅游建設(shè)項目,應(yīng)爭取國土部門給予大力支持,并確保優(yōu)先供地。
2、法規(guī)保障
嚴(yán)格執(zhí)行國家和自治區(qū)政策法規(guī)。以國家相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ),嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院頒布的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》,國家旅游局制定的《旅行社條例實施細(xì)則》、西藏自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會頒布的《西藏自治區(qū)旅游條例》等相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院、自治區(qū)黨委、政府的一系列政策性文件,以標(biāo)準(zhǔn)化為重點,全面推進(jìn)旅游政策法規(guī)體系建設(shè)。
強(qiáng)化實施法制保障。加強(qiáng)法制建設(shè)和規(guī)劃編制,加快旅游綜合立法,推進(jìn)西藏旅游業(yè)的地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè);完善西藏旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)劃體系,進(jìn)行專題研究,編制各專項規(guī)劃,編制系統(tǒng)性旅游用地控制性規(guī)劃和景區(qū)規(guī)劃。開展資源普查,建立旅游資源信息庫。
建立旅游執(zhí)法體系。加強(qiáng)自治區(qū)、地(市)、縣三級旅游執(zhí)法力度,并借鑒國際慣例和先進(jìn)經(jīng)驗,實現(xiàn)跨部門合作,建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,提高西藏旅游執(zhí)法工作效率,維護(hù)全區(qū)旅游形象。
以建立西藏旅游人才市場機(jī)制,推動加快人才資源結(jié)構(gòu)調(diào)整,形成人才培養(yǎng)分工體系為目標(biāo),建立完善四級培訓(xùn)體系,重點加強(qiáng)導(dǎo)游人才和各類管理人才的開發(fā)管理,以及加強(qiáng)旅游職業(yè)教育改革創(chuàng)新,建立西藏旅游專家?guī)?,推動人才技術(shù)援藏。
嚴(yán)格執(zhí)行國家、地方和相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn),加大旅游環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度,堅持旅游開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào),加強(qiáng)生態(tài)旅游景區(qū)保護(hù)管理,鼓勵開展綠色旅游經(jīng)營,推動綠色旅游消費行為。
在繼續(xù)加大政府投資力度的基礎(chǔ)上,建立多形式、多渠道的旅游投融資體系,實現(xiàn)社會化投入和多元化融資,重點爭取資金項目援藏和建立西藏旅游發(fā)展基金制度,并以市場化手段,積極開展旅游項目招商引資。
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